严格水资源管理制度的理论基础与实践路径——基于中国水利学会水资源专业视角的探索

摘要：水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。面对我国水资源短缺、水污染严重、水生态退化的严峻形势，实行最严格的水资源管理制度是保障国家水安全的重大战略举措。本文从中国水利学会水资源专业委员会的学术视角出发，系统梳理严格水资源管理制度的理论基础，回顾其实践探索历程，分析当前面临的挑战，并提出深化发展的对策建议。

关键词：严格水资源管理制度；水资源管理；三条红线；水权水市场；中国水利学会

一、引言

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一，且时空分布极不均衡，水资源短缺、水污染加剧、水生态损害等问题已成为制约经济社会可持续发展的关键瓶颈。2011年中央一号文件首次明确提出实行最严格的水资源管理制度，2012年国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，确立了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。中国水利学会水资源专业委员会作为连接学术界与实务界的桥梁，长期致力于水资源管理的理论创新与技术推广，为严格水资源管理制度的建立与完善提供了重要智力支撑。

二、严格水资源管理制度的理论基础

（一）可持续发展理论

可持续发展理论要求经济社会发展不能超越资源与环境的承载能力。严格水资源管理制度通过设定用水总量、效率与纳污红线，将水资源承载力作为刚性约束，体现了代际公平与代内公平的统一，是可持续发展理念在水资源领域的具体化。

（二）公共资源治理理论

水资源具有公共池塘资源属性，单纯依赖政府管制或市场机制均难以避免“公地悲剧”。严格水资源管理制度构建了“政府主导、市场调节、公众参与”的多元治理框架，通过确权登记、水权交易、生态补偿等制度安排，实现政府与市场的有效衔接，回应了公共资源治理的集体行动逻辑。

（三）制度经济学理论

制度是约束人们行为的规则体系。严格水资源管理制度通过界定水权、搭建交易平台、实施考核问责，降低了水资源配置中的交易成本，形成了稳定预期与激励相容机制，为水资源从低效向高效流转提供了制度保障。

三、严格水资源管理制度的实践进展

（一）制度体系基本形成

国家层面出台了《水法》《水污染防治法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，水利部相继印发了实行最严格水资源管理制度考核办法、用水效率标识管理办法、水功能区监督管理办法等配套文件，全国31个省（自治区、直辖市）均制定了实施方案，省、市、县三级红线控制指标体系初步建立。

（二）“三条红线”管理成效显著

在用水总量控制方面，全国用水总量基本稳定在6100亿立方米左右，万元GDP用水量较2010年下降约45%。在用水效率控制方面，农田灌溉水有效利用系数由0.50提高到0.58以上，万元工业增加值用水量下降超过50%。在水功能区限制纳污方面，重要江河湖泊水功能区水质达标率提升至80%以上，饮用水水源地安全保障水平持续提高。

（三）水权水市场探索起步

中国水权交易所于2016年成立，累计交易水量超过40亿立方米。宁夏、内蒙古、河南、河北等地开展了跨区域水权转让试点，南方丰水地区探索了水权确权与交易机制。水资源税改革在河北、北京、天津等10个省份试点后全面推开，运用税收杠杆促进节水。

（四）考核问责机制逐步硬化

水资源管理指标纳入地方党政领导班子政绩考核体系，实行一票否决。水利部按年度对各省份进行考核，考核结果与中央财政水利发展资金分配挂钩，形成了有效的压力传导机制。

四、当前面临的主要挑战

（一）制度刚性不足与执行偏差

部分地方政府为追求经济增长，仍在变相突破用水总量红线；农业取水计量率低，水资源费征收标准偏低，未能充分反映资源稀缺程度。

（二）水权制度尚不健全

水权确权登记进展缓慢，交易规则不统一，生态用水权益保障不足，水市场发育滞后，跨流域、跨区域水权交易仍面临体制障碍。

（三）监测计量与信息化短板

基层水资源监测站点覆盖不足，取用水计量设施老旧，数据共享壁垒明显，水资源管理大数据平台建设滞后，难以支撑精准决策与动态监管。

（四）多元共治格局尚未形成

公众参与渠道有限，社会组织与用水户协会作用未充分发挥，节水激励机制不够完善，全社会节水内生动力不足。

五、深化严格水资源管理的对策建议

（一）强化制度刚性约束

加快修订《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》，提高水资源费征收标准，推行用水权有偿出让。将水资源承载能力评价作为国土空间规划、产业布局的前置条件，对超载区域实行取水许可限批。

（二）培育水权水市场

全面推进水资源确权登记，明确初始水权分配规则。完善水权交易规则与价格形成机制，探索流域上下游、行业间、区域间多种交易模式。建立水权交易监管体系，防范市场风险。

（三）提升监测计量与智慧管理水平

实施国家水资源监控能力建设二期工程，完善取用水计量体系。构建“天空地一体化”水资源监测网络，推动水利、生态环境、气象等部门数据共享。建设水资源管理数字孪生平台，实现预报、预警、预演、预案功能。

（四）构建多元共治格局

健全用水户参与水资源管理决策的机制，推广合同节水管理，发展节水服务产业。加强节水宣传教育，将节水纳入国民教育体系。发挥中国水利学会等学术团体的智库作用，开展第三方评估与政策研究。

（五）深化水资源管理学科建设

依托高校与科研院所，加强水资源管理交叉学科建设，培养懂技术、懂经济、懂法律、懂管理的复合型人才。加强国际合作，借鉴以色列、新加坡、澳大利亚等国家水资源管理的先进经验。

六、

实行最严格的水资源管理制度，是破解我国水问题、保障国家水安全的必由之路。经过十余年实践，制度框架已基本建立，但在落实深度、市场发育、科技支撑等方面仍有提升空间。中国水利学会水资源专业委员会将继续团结广大水资源科技工作者，围绕“三条红线”落地、水权水市场建设、智慧水利等关键议题开展学术交流与政策咨询，为推动水资源管理治理体系和治理能力现代化贡献智慧与力量。

参考文献：

[1] 国务院. 关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3号）[Z]. 2012.

[2] 水利部. 实行最严格水资源管理制度考核办法[Z]. 2013.

[3] 中国水利学会水资源专业委员会. 水资源管理学科发展报告[M]. 北京: 中国水利水电出版社, 2020.

[4] 王浩, 贾仰文. 最严格水资源管理制度理论与实践[J]. 水利学报, 2018, 49(9): 1050-1058.

[5] 左其亭. 水权水市场理论探索与实践[M]. 北京: 科学出版社, 2019.

[6] 张建云, 等. 智慧水资源管理：框架与关键技术[J]. 水科学进展, 2021, 32(4): 526-535.